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一、本课题研究的主要价值3

（一）为深化与推广上海市人大的科学立法成果总结规律性经验4

（二）为发现并正视上海市地方性法规法律责任设定中的问题寻求实证依据4

（三）为完善上海市法律责任制度与改进立法技术提供务实对策4

（四）为我国法律责任体系的总体研究积累基础素材4

二、本课题研究的主要内容5

（一）上海市地方性法规法律责任的文本设定研究5

1.相对人法律责任的种类及具体承担方式的研究5

2.裁量主体与裁量因素的研究5

3.罚款设定的研究5

4.违法行政法律责任的研究5

5.法律救济的研究6

6.立法技术规范的研究6

（二）上海市法规法律责任的执法适用研究6

1.法律责任设定的合理性研究6

2.法律责任设定的可行性研究6

3.法律责任设定的有效性研究7

4.法律责任设定的规范性研究7

（三）上海市法规法律责任的司法适用研究7

1.上海市法规法律责任条款中不同责任种类的适用率及其根源探究7

2.上海市法规法律责任条款司法适用面临的若干矛盾及其成因分析7

三、本课题研究的主要方法7

（一）实证研究与理论分析相结合7

（二）立法视角和执法、司法视野相结合8

（三）定性分析与定量统计相结合8

（四）整体考察与个案解剖相结合8

（五）现状评价与历史探察相结合8

（六）定位为主与比较辅佐相结合8

（七）理念彰显与技术解析相结合9

（八）问卷调查与访谈探讨相结合9

四、本课题研究的主要结论与相关建议9

（一）责任体系基本形成，但责任种类的有效设定、责任方式的有机组合与责任梯度的有序衔接有待强化9

（二）责任方式基本完备，但责任设定的合法性、操作性与针对性以及处罚尺度的一贯性有待增强10

（三）差异化理念基本显现，但裁量因素的内涵及差异划分标准、适用范围有待明确10

（四）罚款处罚普及化和罚款规定基本“适格”，但罚款设定方式的优化配套与罚款数额幅度的恰当把握有待精当11

（五）职权划分理念基本贯彻，但纵、横向执法权限划分的清晰度与可行性有待提高12

（六）违法行政责任制度基本建立，但职权与责任的平衡性、责任承担主体与违法行为主体之间的协调性、责任承担方式与相对人权利保障之间的呼应性有待突出12

（七）法律救济制度基本健全，但依靠行政机制前置解决争议和发挥其他救济途径功能的意识有待深化13

（八）责任表述技术得以重视，但技术规范的统一与立法原意的表述技巧有待强化13

（九）法律责任内容的合法性得以保证，但必要的修订与废止有待到位，必备的地方特色与细化规定有待体现13

（十）立法质量保障制度基本形成，但责任设计论证机制与执法反馈机制有待实践14

第一部分 法律责任文本研究的方法19

一、路径的选择19

二、样本的确定20

三、样本的解剖20

四、样本的统计21

五、样本的分析21

第二部分 法律责任文本的基本状况、初步评估与建议22

研究样本的总体状况22

法律责任种类系列24

一、刑事责任规定（K）24

（一）研究目的和内容24

（二）基本状况和初步评估24

1.刑事责任规定的引用数量24

2.刑事责任规定的引用方式26

3.刑事责任规定的排列方式26

（三）相关建议27

1.放弃援引刑事责任规定的立法惯例27

2.改进刑事责任规定的引用方法和排列方式28

二、民事责任方式（L）28

（一）研究目的和内容28

（二）基本状况29

1.民事责任的设定及其设定方式29

2.民事责任方式的独立、合并、选择和复合适用31

3.独立适用的民事责任承担方式32

4.合并适用的民事责任承担方式的组合33

5.选择适用的民事责任承担方式的组合35

6.复合适用的民事责任承担方式的组合35

（三）初步评估37

1.法规对民事法律关系的调整较为有限37

2.不同届别和领域法规选用的民事责任承担方式具有明显差异37

3.不同领域法规因“地”制宜设定相应民事责任承担方式37

4.立法者更为关注物质上的救济而相对忽视对当事人的精神抚慰37

5.部分民事责任承担方式的设定欠缺“规范化”和“精细化”38

（四）相关建议38

1.拾遗补缺，适当加强对民事法律责任的补缺和细化38

2.充分救济，适当增加民事责任并用、选用和复用的比重38

3.软硬两手，丰富民事责任承担方式的设定39

4.科学合理，强化民事责任承担方式的设计操作性和表述规范性39

5.实至名归，力戒民事责任设定的“行政化”倾向39

三、行政责任方式（M）40

（一）研究目的和内容40

（二）基本状况40

1.行政责任的设定及其设定方式40

2.行政责任方式的独立、合并、选择、复合和混合适用42

3.独立适用的行政责任承担方式45

4.合并适用的行政责任承担方式的组合46

5.选择适用的行政责任承担方式的组合47

6.复合适用的行政责任承担方式的组合49

7.混合适用的行政责任承担方式的组合51

（三）初步评估52

1.行政责任是“主用”方式，但概括规定的比例占据近一成52

2.行政责任的设定、适用方式和承担方式与届别和领域具有显著差异52

3.罚款与警告使用频率最高，涉及许可证、执照的责任方式则“慎用”53

4.罚款责任方式多作为任意性处罚措施53

5.责令停产停业的设定注重针对性与层次性53

6.复用组合的设定注重差异化与立体化53

7.涉及违法所得的责任规定操作性不强54

8.没收非法财物的设定不尽精细54

9.个别法规对吊销营业执照和行政拘留的设定有超越立法权限之嫌55

10.行政处分作为行政相对人的责任承担方式仍有所见56

11.部分其他责任承担方式并不科学56

12.行政责任承担方式之间存在“不良衔接”56

13.混用组合的责任设定方式合理与悖理并存58

14.选择性规范运用失当58

（四）相关建议59

1.摒弃概括设定模式，提升行政法律责任的可操作性59

2.应对行政违法的复杂化，重视行政责任适用方式的复合态59

3.充分“放大”各罚种的功用，完善申诫罚、财产罚和能力罚的设定59

4.顺应企事业人事管理的“去行政化”，“废黜”针对相对人的行政处分60

5.重视各类责任之间的“良性”衔接，确保“过罚相当”的真正实现60

6.坚持法律责任设定的准确和匹配，节制责任承担方式的组合数量61

7.规范表述和科学界定违法所得与非法财物61

8.张弛有度地设定其他责任承担方式61

9.严格谨慎地恪守行政处罚的设定权限62

10.合理使用选择性规范62

四、概括规定法律责任（N）62

（一）研究目的和内容62

（二）基本状况和初步评估63

1.届别分布63

2.调整领域分布63

3.《行政处罚法》颁布前后分布64

（三）相关建议64

1.禁止设定绝对概括型的法律责任64

2.合理设定相对概括型的法律责任65

3.节制立法或者立法授权65

五、违法行为的可纠错性与前置纠错（BT／BU）65

（一）研究目的和内容65

（二）基本状况和初步评估66

1.届别分布66

2.调整领域分布66

（三）相关建议67

1.纠错与惩戒并重，纠正前置纠错的“缺位”67

2.措施与行为匹配，力戒前置纠错的“错位”68

六、行政强制的种类与实施行政强制的程序（CC／CD）68

（一）研究目的与内容68

（二）基本状况69

1.行政强制的规定69

2.行政强制的种类70

3.行政强制的具体方式72

4.实施行政强制的程序75

（三）初步评估76

1.行政强制的设定及种类选择与不同届别和领域的法规显著相关76

2.不同领域法规对行政强制具体种类的选择与其管理特性相吻合76

3.行政强制实施程序的法定化严重缺位77

（四）相关建议77

1.“沿袭”审慎和科学设定行政强制措施的理念和惯例77

2.改进行政强制实施程序的规制78

裁量主体与裁量因素系列78

一、主观差异（BV）78

（一）研究目的和内容78

（二）基本状况79

1.归责中的主观过错要件79

2.归责中的例外81

（三）初步评估81

1.部分民事责任规定强调过错要件具有周延或者分清责任主体的作用81

2.行政违法行为的确定明显倾向于客观违法原则81

3.仅1例样本在行政责任设计上区分了违法者的主观因素81

4.个别行政责任规定强调过错要件得失兼具82

5.法律责任的设定具有5种例外情形82

（四）相关建议82

1.行政责任的设定不宜完全排除特定情形下的过错原则为必要82

2.例外责任的设计不能一概排除对违法者主观状态的考量83

二、情节差异（BW）84

（一）研究目的与内容84

（二）基本状况84

1.法律责任设定中的违法情节差异84

2.不区分情节差异设定法律责任的情形85

3.区分情节程度设定法律责任的情形87

（三）初步评估88

1.情节差异的区分及程度和种类与不同届别和领域的法规几乎均具明显差异88

2.情节因素虽被重视，但部分样本的情节与责任关系疏于建立88

3.概括规定的情节差异渐趋降低，但多数法规对差异的表述失之笼统89

4.情节差异的种类显现细腻迹象，但法规区别幅度情节的范式有待规范90

（四）相关建议90

1.确立情节分析的应有地位，重视特定场域下的情节描述90

2.明确情节的外延和划分的基本标准，杜绝显性情节差异的概括规定91

三、后果差异（BX）92

（一）研究目的与内容92

（二）基本状况93

1.法律责任设定中的违法后果差异93

2.未区分后果差异设定法律责任的情形94

3.区分后果差异设定法律责任的情形95

（三）初步评估96

1.后果差异的区分及程度和种类与不同届别、领域的法规几乎均具显著差异96

2.后果差异的具体设定面临着粗疏和细化、模糊和精确适度与否的难题97

3.部分以后果为责任构成要件的条款未区分后果差异97

（四）相关建议97

1.既不宜将后果一概作为责任构成要件，也不能模糊后果差异98

2.后果差异的区分既不能“一刀切”，也不能“各自为政”98

3.撇弃后果差异的显性概括规定，加强立法实践的个案分析和经验积累98

四、行政执法主体差异（BY）98

（一）研究目的与内容98

（二）基本状况98

1.行政执法主体的区分98

2.行政执法主体的权限划分100

3.行政执法主体权限的划分方式101

（三）初步评估103

1.执法主体及权限的区分与不同届别、领域和处罚法颁布前后的法规均有关联103

2.执法主体不清晰的现象仍部分存在104

3.规定了不同执法主体但未明确相应执法权限的现象不容忽视104

（四）相关建议105

1.明确区分执法主体105

2.明晰划分执法权限105

违法行政责任系列106

一、行政主管部门与行政执法主体违法行政的责任（BZ／CA）106

（一）研究目的与内容106

（二）基本状况106

1.行政主管部门与执法主体违法行政责任的规定106

2.行政主管部门与执法主体违法行政责任的独立、合并、选择和复合适用108

3.适用于行政主管部门与执法主体承担违法行政责任的独用方式111

4.适用于行政主管部门与执法主体承担违法行政责任的并用组合方式113

5.适用于行政主管部门与执法主体承担违法行政责任的选用组合方式113

6.适用于行政主管部门与执法主体承担违法行政责任的复用组合方式114

（三）初步评估117

1.不同届别和领域法规对行政主体责任承担方式及适用方式各有所重117

2.多数法规疏于设定行政主体的违法行政责任117

3.行政主体违法行为表述较为抽象，违法责任设定趋于简化118

4.对不当行政行为的规制尚缺概念明晰的前提和与上位法的配套118

5.部分法规对行政主体违法行政行为的描述不全面118

6.行政主体的法律责任重补救轻惩罚、重物质补救轻精神安抚119

7.部分法规混同行政主体与行政公务人员的违法行政责任119

8.少数法规涉及行政不作为的法律后果120

（四）相关建议120

1.高度重视行政主体违法行政责任追究机制的建立120

2.强化必要的行政主体义务性行为的具体设定121

3.多方面完善违法行政责任的设定121

二、行政人员违法行政责任（CB）124

（一）研究目的与内容124

（二）基本状况125

1.行政人员违法行政责任的规定125

2.行政人员违法行政责任的独立、合并、选择和复合适用126

3.适用于行政人员承担违法行政责任的独用方式127

4.适用于行政人员承担违法行政责任的并用组合方式128

5.适用于行政人员承担违法行政责任的选用组合方式128

6.适用于行政人员承担违法行政责任的复用组合方式130

（三）初步评估131

1.行政人员责任设定与否与不同届别和领域的法规关联性不一131

2.行政人员责任承担方式及适用方式与不同届别和领域的法规关联性不一131

3.部分法规缺失行政人员违法行政的责任规定132

4.对行政人员违法行政行为的描述趋于模式化133

5.多数法规规定的行政人员违法行政责任限于行政处分和刑事责任133

（四）相关建议134

1.对行政人员违法行政责任作出必要而科学的规定134

2.对行政人员违法行政责任的承担方式予以适当丰富134

法律救济系列135

法律救济及其种类（CE）135

（一）研究目的与内容135

（二）基本状况135

1.法律救济的规定135

2.法律救济的种类136

（三）初步评估137

1.法律救济的规定和种类与人大届别和调整领域均存在显著关联性137

2.设定行政复议与行政诉讼的救济途径已成本市立法惯例137

3.救济途径皆为公力救济，尚无自愿救济和自力救济的规定138

4.行政救济的救济力有待保障138

（四）相关建议138

1.省略行政复议与行政诉讼的“照抄”规定138

2.补充规定其他必要的救济途径138

技术规范系列139

一、法律责任条款排列方式（CF）139

（一）研究目的与内容139

（二）基本状况139

1.届别分布139

2.调整领域分布139

（三）初步评估140

1.法律责任条款的排列方式在不同届别、调整领域间均未呈现差异性140

2.法律责任条款以集中排列方式为主，分散排列方式未得到充分运用140

3.个别法规的法律责任条款排列欠缺一致141

4.有些法规中法律责任的“章”名称与章下集中排列的责任形式欠吻合141

（四）相关建议141

1.以便于查阅和适用以及表述简洁为原则，合理选用法律责任排列方式141

2.以与责任内容吻合为原则，规范法律责任的章节名称142

二、法律责任条款表述模式（CG）142

（一）研究目的与内容142

（二）基本状况和初步评估142

1.届别分布143

2.调整领域分布143

（三）相关建议145

1.条文对应法的运用既应扬其优势，也应防其必要违法情节的疏漏145

2.行为叙述法的运用宜节制、表述须精准145

3.综合表述法的运用须注意使用的必要条件147

4.原则上摒弃笼统设定法的使用147

其他问题148

一、法律责任规范的逻辑结构不够完整，容易形成责任追究的“真空带”148

1.有义务性规则而无法律责任148

2.有法律责任而无义务性规则149

二、部分责任条款相互之间欠协调，不利构建协调统一的法律责任体系149

1.法规与法规之间对同一事项的规定有待协调149

2.同部法规不同条款的处罚规定有待协调150

3.同部法规同一条款的不同项之间有待协调151

三、有的法规法律语言的表述技术不够完善，容易产生歧义151

四、有的法规未及时修订法律责任，难以适应现实的需要152

第三部分 有待后续研究的几个问题153

一、法律责任缺失的规律和原因153

二、主观、情节、后果差异的区分标准153

三、罚款数额的公式化设定153

四、处罚种类可创设空间的确认153

参考文献154

附件 上海市地方性法规法律责任设定研究法规目录155

罚款数额设定方式系列167

罚款数额设定方式（O）167

（一）研究目的和内容167

（二）基本状况169

1.罚款数额设定形式169

2.独用类罚款数额设定方法175

3.并用类罚款数额设定方法180

4.选用类罚款数额设定方法181

5.复用类罚款数额设定方法182

（三）初步评估192

1.罚款是上海市法规最为“器重”的行政处罚手段192

2.罚款的设定比重与法规的制定届别相关，更与调整领域相涉192

3.罚款设定形式的适用与制定届别相关，但区别设定罚款的因素各届趋同192

4.独用类罚款设定形式“独占鳌头”，组合类罚款设定形式较为有限193

5.组合类罚款设定形式的使用比例升中有降，设定数量由少到多193

6.复用形式设定罚款的比例几无变化，但复用的具体种类总体呈减少趋势193

7.概括式罚款设定方法几乎绝迹，但数值式有回升之势而倍率式呈下降趋势194

8.多数单一使用的罚款设定方法显现“过罚相当”和“适度裁量”的理念194

9.部分组合类罚款设定方法综合且“放大”各自优势，有些却能诱发失之公平194

（四）相关建议195

1.充分尊重“社会正义、罚以当过、足以制裁、便捷可行、灵活运用以及适度裁量之间平衡”的罚款设定规律，减少设定方法选择中人为因素的影响195

2.彻底杜绝“概括式”罚款设定方法，并及时修改现行的此类罚款责任195

3.准确评估数值和倍率两类方法的优劣，恰当选择不同领域的罚款设定方法195

4.适当“放宽”罚款设定方式的组合，相对“节制”单一方式的使用196

罚款数额最大值系列201

一、研究目的和内容201

二、基本状况203

（一）罚款数额最大值（P-S）203

1.罚款数额最大值设置中的违法主体类别区分203

2.罚款数额最大值分布的总体情况205

3.自然人的罚款数额最大值209

4.法人的罚款数额最大值210

5.责任人的罚款数额最大值213

6.未分主体的罚款数额最大值217

（二）罚款数额的最大倍值（T-W）221

1.罚款数额最大倍值分布的总体情况221

2.法人与其责任人之间的罚款数额最大倍值222

3.法人与自然人之间的罚款数额最大倍值223

4.自然人与责任人之间的罚款数额最大倍值225

5.自然人与自然人之间的罚款数额最大倍值225

（三）加重罚款数额最大值（X-AA）226

1.加重罚款数额最大值设置中的违法主体类别区分226

2.加重罚款数额最大值分布的总体情况227

3.自然人的加重罚款数额最大值230

4.法人的加重罚款数额最大值231

5.责任人的加重罚款数额最大值232

6.未分主体的加重罚款数额最大值233

（四）加重罚款数额的最大倍值（AB-AE）235

1.加重罚款数额最大倍值分布的总体情况235

2.法人与其责任人之间的加重罚款数额最大倍值236

3.法人与自然人之间的加重罚款数额最大倍值237

4.自然人与责任人之间的加重罚款数额最大倍值238

5.自然人与自然人之间的加重罚款数额最大倍值238

（五）加重罚款数额最大值与罚款数额最大值的倍率（AF-AI）238

1.加重和非加重罚款最大值的倍率设置中的违法主体类别区分238

2.加重和非加重罚款最大值倍率分布的总体情况240

3.自然人的加重和非加重罚款最大值倍率241

4.法人的加重和非加重罚款最大值倍率242

5.责任人的加重和非加重罚款最大值倍率244

6.未分主体的加重和非加重罚款最大值倍率245

三、初步评估246

（一）最大（加重）罚款数值选取中的主体差异理念初步形成但需加强247

1.对实施同一违法行为的不同主体予以区分调整与制裁的重视有限247

2.各届法规区分主体差异设定（加重）罚款最大值以及倍率的比重起伏不定，显示出对主体差异重视程度的不稳定性247

3.各调整领域法规对区分违法主体设定（加重）罚款数额最大值及其倍率的判断尺度不一247

（二）违法主体差异成为左右最大（加重）罚款数值设定的一大因素248

1.视不同主体区别设置（加重）罚款最大值及其倍值、倍率的比重高低反映出重组织轻个人的设定习惯248

2.因主体差异而设定高低有别的罚款最大数值反映出立法者对不同主体违法行为的损害程度、社会影响以及承受能力有别的关注但有时并不清晰248

3.因主体差异而偏好不同的（加重）罚款倍值显现了立法者对倍值梯度的把握但有时并未准确到位248

4.因主体差异而安排疏密、宽窄、落差、大小和陡峭程度不同的罚款值域体现出立法者对值域区别设计的认同但并非完全吻合责任逻辑249

（三）法规的制定届别明显制约着（加重）罚款最大值及其倍值的设定250

1.罚款最大倍值的分布表明各届对不同违法主体组别的关注有所不同，加重罚款最大倍值的分布表明各届对不同主体组别的辐射面逐步增大250

2.各类主体罚款最大值的确定折射出届别的明显“个性”251

（四）法规的调整领域影响着（加重）罚款最大值及其倍值、倍率的设定253

1.各领域法规设定的（加重）罚款最大值同少异多但时显不当253

2.各类法规对不同违法主体间最大罚款倍值的设定同少异多但时欠逻辑255

3.各领域对不同主体设定的加重和非加重罚款数额最大值倍率比较类似但时有不足255

（五）高数额或高倍值的罚款最大值个案合理与不妥并存257

四、相关建议257

（一）提高以“身份”论罚款责任的认识及其敏感性257

1.对违法主体的多元可能性保持足够的敏感，清晰指明科以罚款的对象类型257

2.重视各类主体经济承受能力的估量，拉开适当的罚款数额梯度258

3.高度重视对从事违法活动的法人与隐藏其后的责任人一并追究法律责任258

（二）注重不同违法主体彼此间最大（加重）罚款倍值的可比分析258

1.协调各违法主体间的（加重）罚款最大倍值有助于提高罚款责任的恰当性258

2.合理设计各违法主体组别的罚款最大倍值的恰当跨度和适当落差有助于提高罚款责任的科学性259

3.科学确定不同违法主体组别之间罚款数额最大倍值之阶差有助于确保罚款责任的公正性259

（三）不同届别对最大（加重）罚款的设计应当兼顾合理变动和相对稳定259

1.最大（加重）罚款数额的绝对值应当在合理幅度内变动259

2.最大（加重）罚款数额的相对倍值和倍率应当保持相对稳定259

（四）各调整领域最大（加重）罚款数值的确定应当重视协调性和照应性260

1.同一领域的最大（加重）罚款数值及倍值、倍率应淡化“个性”而增加协调性260

2.不同领域的最大（加重）罚款数值及倍值、倍率应强化“个性”而强化照应性260

罚款数额最小值系列260

一、研究目的和内容260

二、基本情况261

（一）罚款数额最小值（AJ-AM）261

1.罚款数额最小值设置中的违法主体类别区分261

2.罚款数额最小值分布的总体情况263

3.自然人的罚款数额最小值267

4.法人的罚款数额最小值269

5.责任人的罚款数额最小值273

6.未分主体的罚款数额最小值274

（二）罚款数额的最小倍值（AN-AQ）276

1.罚款数额最小倍值分布的总体情况276

2.法人与其责任人之间的罚款数额最小倍值278

3.法人与自然人之间的罚款数额最小倍值279

4.自然人与责任人之间的罚款数额最小倍值280

5.自然人与自然人之间的罚款数额最小倍值281

（三）加重罚款数额最小值（AR-AU）281

1.加重罚款数额最小值分布的总体情况281

2.自然人的加重罚款数额最小值284

3.法人的加重罚款数额最小值285

4.责任人的加重罚款数额最小值287

5.未分主体的加重罚款数额最小值288

（四）加重罚款数额的最小倍值（AV-AY）290

1.加重罚款数额最小倍值分布的总体情况290

2.法人与其责任人之间的加重罚款数额最小倍值291

3.法人与自然人之间的加重罚款数额最小倍值292

4.自然人与责任人的加重罚款数额最小倍值293

5.自然人与自然人的加重罚款数额最小倍值294

（五）加重罚款数额最小值与罚款数额最小值的倍率（AZ-BC）294

1.加重和非加重罚款最小值倍率设置中的违法主体类别区分294

2.加重和非加重罚款最小值倍率分布的总体情况295

3.自然人的加重和非加重罚款最小值倍率296

4.法人的加重和非加重罚款最小值倍率297

5.责任人的加重和非加重罚款最小值倍率299

6.未分主体的加重和非加重罚款最小值倍率299

三、初步评估302

（一）违法主体类型依然是最小（加重）罚款责任设定中不可忽视的因素302

1.违法组织依然是设定罚款责任的首要对象302

2.不同主体类型、主体组别在最小（加重）罚款额度或倍值上受到不同“礼遇”302

3.违法主体类型或违法主体组别同样影响着各参数的值域分布303

（二）最小（加重）罚款值及其倍值的设定仍受法规制定届别的显著影响304

1.11届人大相对重视对自然人、责任人的最小（加重）罚款值的设定304

2.各届法规对各类主体的罚款最小值及其倍值的设计有别304

（三）法规的调整领域也是影响（加重）罚款最小值及其倍值、倍率设定的因素之一306

1.罚款数额最小值因调整领域不同而形成相对固化的差异但不当依然偶见306

2.有些领域对各类主体设定的最小值倍率已形成定规，有些领域则略显零乱307

3.（加重）罚款最小倍值的设定有时因调整领域而异但并非都显合理308

四、相关建议309

（一）客观认定责任人的违法责任310

（二）适当调整各违法主体组别的最小罚款数额对比强度310

1.适当加重责任人的责任，缩小法人与其责任人间的倍值之差310

2.适当拉开自然人与法人罚款倍值之距离，纠正不当的倍值区间311

（三）坚持罚款数额最小值与最大值的“齐步走”311

罚款数额上下限倍率系列312

一、研究目的和内容312

二、基本状况312

（一）罚款数额上下限倍率（BD-BG）312

1.罚款数额上下限倍率分布的总体情况313

2.自然人的罚款数额上下限倍率315

3.法人的罚款数额上下限倍率317

4.责任人的罚款数额上下限倍率319

5.未分主体的罚款数额上下限倍率321

（二）加重罚款数额上下限倍率（BH-BK）323

1.加重罚款数额上下限倍率分布的总体情况323

2.自然人的加重罚款数额上下限倍率325

3.法人的加重罚款数额上下限倍率326

4.责任人的加重罚款数额上下限倍率328

5.未分主体的加重罚款数额上下限倍率329

三、初步评估330

（一）（加重）罚款数额上下限倍率中的主体差异观念已得以一定程度的确立331

（二）违法主体类型的区分对（加重）罚款数额上下限倍率的设定具有明显作用331

1.上下限倍率的设定比重不同331

2.上下限倍率的顶点各有差异331

3.上下限倍率的值域分布面宽窄不一331

（三）稳中微变的（加重）罚款上下限倍率表明各届法规具有一定承继性332

（四）不同届别法规在某些领域设定的罚款上下限倍率显露非理性差异333

（五）相对变化的（加重）罚款上下限倍率体现了不同领域法规的差异性333

（六）罚款数额上下限倍率的值域跨度远远大于加重罚款数额上下限倍率的跨度334

（七）多层违法情节的分解比例随届别显示“凹”型，上下限倍率差异相当明显335

四、相关建议335

（一）区分违法行为的得益种类，分类设定合理的上下限倍率335

（二）借助成本收益分析法科学确定（加重）罚款数额上下限倍率336

（三）利用罚款处罚效果评估机制适时修正（加重）罚款数额上下限倍率337

（四）借鉴他国设定上下限倍率的成熟做法，形成恰当的倍率设定惯例337

（五）重视一线执法者对罚款上下限倍率的认同程度和操作便利需求338

（六）强化罚款倍率设计的“届别承继性”和“因调整领域及行为而异性”339

罚款数额与特定基数的乘数倍率系列339

一、研究目的和内容339

二、基本状况340

（一）罚款数额与特定基数的乘数倍率（BL-BO）340

1.罚款数额与特定基数的乘数倍率设置中的违法主体类别区分340

2.计算罚款数额的基数种类342

3.罚款数额与特定基数乘数倍率的总体情况346

4.自然人的罚款数额与特定基数的乘数倍率351

5.法人的罚款数额与特定基数的乘数倍率352

6.责任人的罚款数额与特定基数的乘数倍率358

7.未分主体的罚款数额与特定基数的乘数倍率358

（二）加重罚款数额与特定基数的乘数倍率（BP-BS）363

1.加重罚款数额与特定基数的乘数倍率设置中的违法主体类别区分363

2.计算加重罚款数额的基数种类364

3.加重罚款数额与特定基数乘数倍率的总体情况365

三、初步评估366

（一）特定基数乘数倍率的设定受违法主体差异影响明显但有时却被忽略366

（二）特定基数的选择与法规制定的届别、调整领域具有相关性367

1.法规采用的特定基数种类随制定届别的变化而呈现差异性367

2.法规采用的特定基数种类随调整领域的不同而呈现差异性367

（三）乘数倍率的确定与法规制定的届别、调整领域也具有关联367

1.法规采用的乘数倍率随届别变化呈现出一定规律性367

2.法规采用的乘数倍率随调整领域变化而有一定差异368

四、相关建议368

（一）“扩张”罚款数额乘数倍率的使用368

（二）细分不同的违法主体368

（三）选择适当的计算罚款数额的乘数倍率特定基数369

1.明确合适的选择特定基数的标准369

2.完善或淘汰某些现有的其他特定基数369

（四）选择适当的罚款数额乘数倍率370

1.依据违法行为社会危害的可能大小选择合适的乘数倍率370

2.依据罚款特定基数数额的可能大小选择合适的乘数倍率370

3.理性缩小不同届别法规对同一领域罚款特定基数乘数倍率的过度跳跃370

4.适当“放大”不同调整领域罚款特定基数乘数倍率的“个性”371

第一部分 责任设定的基本状况376

一、现状描述376

（一）违法行政法律责任的设定率376

（二）涉及抽象行政行为法律责任的可能376

（三）具体行政行为不当的法律责任377

（四）违反法定程序的法律责任377

（五）违法行政法律责任在法的修订过程中的变迁377

二、初步评估380

（一）立法者对违法行政法律责任的设定日趋重视380

（二）违法行政法律责任制度的演进稳中有变380

（三）“责任缺位”与“义务叠架”现象共存381

（四）抽象行政行为的法律责任制度的建立尚处于灰色地带381

（五）对不当行政行为的规制尚缺概念明晰的前提和与上位法的配套381

（六）对程序违法的责任设定不利于最大限度地保护相对人的权益382

第二部分 违法行为主体383

一、现状描述383

（一）仅以行政主体为违法行为主体384

（二）仅以行政公务人员为违法行为主体384

（三）以行政主体与行政公务人员为同一违法行为主体385

（四）以行政主体与行政公务人员为不同违法行为主体385

（五）以行政主体及其行政人员和以行政公务人员作为两个不同违法行为的主体386

（六）违法行为主体不明386

二、初步评估386

（一）违法行为主体逐渐由“一元”向“一元”和“二元”并行过渡386

（二）违法行为主体多为行政公务人员，对行政主体的约束尚显薄弱388

（三）涉及赔偿责任的违法行为主体存在两种不同的立法设计389

（四）违法行为主体较少涉及行政执法主体389

（五）部分法规对不同违法行为主体的行为划分不尽合理389

（六）行为主体不明反映出立法表述技术的不足389

第三部分 违法行政行为390

一、现状描述390

（一）违法行政行为表述模式390

1.概括模式390

2.具体模式391

3.复合模式391

（二）不同主体的违法行政行为表述392

1.行政主体的违法行政行为表述392

2.行政公务人员的违法行政行为表述392

3.行政主体及其行政人员的违法行政行为表述393

4.违法行政行为主体不明的违法行政行为表述394

二、初步评估394

（一）概括型行为表述模式被普遍采用394

（二）部分法规对行政主体违法行政行为的表述不全面395

（三）对行政公务人员违法行政行为的表述趋于模版化395

（四）行政公务人员违法行政行为表述中的“损害权益”型忽视了合法行为与违法行为的必要区分396

（五）部分立法语言的语义有待明确和严谨396

第四部分 责任确认主体397

一、现状描述397

（一）行政主体的责任确认主体397

（二）行政公务人员的责任确认主体397

（三）行政主体及其行政人员的责任确认主体398

二、初步评估398

（一）责任确认主体少有涉及监察机关398

（二）行政主体的责任确认主体多为上级主管部门，同级人民政府作为责任确认主体的实际“身份”不一398

（三）行政公务人员的责任确认主体多为所在单位或上级主管部门，所在单位与上级主管部门单独作为责任确认主体的情况并不鲜见399

（四）责任确认主体时有含混不清，赔偿责任的确认主体有待“升级”399

第五部分 责任承担主体400

一、现状描述400

二、初步评估401

（一）重行政公务人员责任、轻行政主体责任的倾向大致显现401

（二）责任承担主体与行为主体之间出现断裂带401

（三）责任承担主体存在“模糊化”与“不当转化”现象401

（四）行政委托关系中责任承担主体的设定存有差异402

（五）行政主体与行政公务人员分条／款作为责任承担主体时其主体范围无法弥合402

第六部分 责任承担方式403

一、现状描述403

（一）行政主体责任承担方式403

（二）行政公务人员责任承担方式404

（三）行政主体及其行政人员责任承担方式404

二、初步评估405

（一）行政主体责任重补救轻惩戒、重物质补救轻精神安抚405

（二）行政公务人员责任多限于行政处分和刑事责任405

（三）责令归还财产和没收违法收入未受到应有重视406

（四）对行政公务人员的经济处罚尚属“实验性”措施407

（五）过错与处分相适应的原则有待深化407

（六）行政主体的责任承担方式与刑事责任无涉407

第七部分 责任构成要件409

一、现状描述409

（一）主观要件409

（二）情节要件409

（三）后果要件410

二、初步评估410

（一）行政主体责任主要采违法要件，行政公务人员责任有时采过错要件410

（二）行政主体责任无情节要件，行政公务人员责任的情节要件功用相异411

（三）行政赔偿责任均具备后果要件，并以财产权益损害为主411

（四）行政处分责任设定后果要件虽不普遍，仍需与上位法相洽412

第八部分 主要建议413

一、寻求义务与责任的恰当对应关系413

二、重视抽象行政行为违法和具体行政行为程序违法的责任设定413

三、理顺行政主体与行政公务人员在责任体系中的关系414

（一）不能排除行政主体成为实质行为主体的可能414

（二）违法行政责任可以行政法律关系为参照进行层次划分414

四、强化行政执法主体的责任追究机制415

（一）事实依据不合法415

（二）适用法律错误415

（三）滥用职权415

（四）行政越权416

（五）行政失职416

五、凸显行政公务人员责任制度对相对人的权利保护416

（一）赋予相对人行政处分责任的请求权416

（二）深化行政处分与违法行为的对应性417

（三）设定其他必要的责任承担方式417

第一部分 关于实证调查的说明421

一、调查目的421

二、调查领域、部门和层次421

（一）调查领域及其部门421

（二）调查层次422

三、调查方法422

四、调查内容422

第二部分 调查数据及其统计424

一、执法部门地方性法规适用总体情况424

（一）工商部门地方性法规适用情况424

1.2003年度上海市工商局未适用《上海市消费者权益保护条例》424

2.2003年度徐汇区工商分局适用《上海市消费者权益保护条例》两次424

（二）房地部门地方性法规适用情况425

1.2003年度上海市房屋土地资源管理局未适用《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》425

2.2003年度徐汇区房屋土地资源管理局未适用《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》425

（三）文化部门地方性法规适用情况425

1.2003年度上海市文化市场行政执法总队未适用《上海市音像制品管理条例》425

2.2003年度徐汇区文化行政执法大队未适用《上海市音像制品管理条例》426

3.2001年度市区两级文化执法部门共适用《上海市音像制品管理条例》七次426

二、执法部门适用地方性法规作出行政处罚的具体情况427

（一）工商部门适用《上海市消费者权益保护条例》作出行政处罚的情况427

1.关于所适用的行政处罚的种类及其频率427

2.关于行政处罚的单独适用或者合并适用428

3.关于罚款的适用及其数额428

（二）文化部门适用《上海市音像制品管理条例》作出行政处罚的情况428

1.关于所适用的行政处罚的种类及其频率428

2.关于行政处罚的单独适用或者合并适用429

3.关于警告的适用情况429

4.关于罚款的适用及其倍率429

第三部分 分析与结论430

一、对适用地方性法规总体情况的分析和建议430

（一）根据创制性和实施性法规的不同特点区别设计法律责任431

（二）实施性地方性法规法律责任的设定应更具具体性、针对性和及时性431

1.坚持法律责任设计和表述上的“法律责任与违法行为一一对应”的原则431

2.高度重视罚款设定方式上的“交叉互补”的立法技术431

3.充分体现罚款数额确定上的“过罚相当”和“足以威慑”的理念432

4.及时根据上位法的修改修正地方性法规中的法律责任432

（三）地方性法规执法主体及其执法权限的确定应当更具合理性和清晰性432

1.不宜千篇一律地赋予市区（县）两级执法部门以行政执法权432

2.尽可能划分市区（县）两级行政管理部门的执法权限433

二、对适用地方性法规作出行政处罚具体情况的分析和建议433

（一）关于责令改正前置纠错程序的适用和立法完善433

1.高度重视“责令改正”和“责令限期改正”的立法区别设计和表述434

2.科学把握“责令改正或者限期改正”与行政处罚措施“同时并用”和“独立适用”的不同适用场域及其行为434

（二）关于警告的适用和立法完善434

（三）关于罚款的适用和立法完善435

1.正确认识并回归罚款处罚的原有作用436

2.更为精细地设计罚款数额437

3.选择恰当的罚款设定方式437

（四）关于没收非法财物的适用和立法完善437

1.应明确规定“非法财物”的界定标准438

2.应明确规定“没收非法财物”的条件438

（五）对没收违法所得的适用和立法完善438

1.应当规定有违法所得的，一律予以没收438

2.在设定没收违法所得处罚时应当同时明确有关执法机关的执法责任439

附件 附表440

第一部分 关于实证调查的说明453

一、调查目的453

二、问题意识和假设454

三、调查方法454

（一）调查和分析方法454

1.对市级执法机关执法人员的调查455

2.对区级执法机关执法人员的调查455

（二）样本基本情况456

1.调查样本的性别分布456

2.调查样本的年龄特征457

3.调查样本的执法工作年限情况458

4.调查样本的文化程度分布459

5.调查样本的所学专业分布459

6.调查样本的政治面貌情况460

7.调查样本的职务分布460

8.调查样本的平均月收入情况461

9.调查样本的家庭人均月收入情况462

四、调查内容和角度462

（一）调查内容462

（二）调查角度463

第二部分 数据及其分析结果465

一、法律责任设定的合理性465

（一）对法律责任设定合理性的评价465

1.对罚款设定方式合理性的评价465

2.对法律责任与违法行为对应合理性的评价470

（二）对法律责任设定合理性的期待473

1.对合理的罚款设定方式的期待473

2.对合理的罚款幅度的期待474

3.对过罚相当的期待480

4.对合理限制行政裁量权的期待482

二、法律责任设定的可行性482

（一）对法律责任设定可行性的评价483

1.对判断违法所得可行性的评价483

2.对判断“违法情节严重”可行性的评价484

3.对未区分市、区两级执法机关各自处罚权限可行性的评价485

（二）对法律责任设定可行性的实践487

1.对判断违法所得可行性的实践487

2.对前置纠错可行性的实践489

3.对法律责任方式单处或并处可行性的实践490

4.对适用创设或者细化性地方性法规法律责任的实践493

（三）对法律责任设定可行性的期待494

1.对明确“情节严重”等的判断标准及其明确方式的期待494

2.对判断“情节严重”、“情节轻微”等的主要因素的期待496

三、法律责任设定的有效性497

（一）对法律责任设定有效性的评价497

1.对前置纠错有效性的评价497

2.对有关法律责任方式有效性的评价500

（二）对法律责任设定有效性的实践502

1.进行单独适用法律责任实践时对各种责任的适用频率502

2.进行合并适用法律责任实践时选择责任的数量及其适用频率504

（三）对法律责任设定有效性的期待506

四、法律责任表述的规范性509

（一）对法律责任立法原意的认知510

1.对法律责任条款中“和”、“或”等字意的认知510

2.对法律责任条款中顿号、分号等标点之含义的认知517

3.对长句含义的认知522

4.对不同款（项）法律责任之间逻辑关系的认知525

（二）对法律责任表述规范性的期待527

1.对法律责任表述方式的期待527

2.对地方性法规中是否设定准用刑事责任的条款及其表述方式的期待528

3.对引述同一法规内其他条款的方式的期待528

附件一 上海市地方性法规法律责任设定实证研究部分执法人员访谈情况汇总531

附件二 调查问卷534

一、上海市地方性法规法律责任条款分类适用的基本考察557

（一）刑事责任的法律条款在刑事案件中不被直接适用557

（二）民事责任的法律条款在民事案件中适用频度不高558

（三）行政责任的法律条款在行政案件中适用较为普遍559

二、上海市地方性法规法律责任条款适用困境的分析及相关建议560

（一）法制统一原则与地方性法规法律责任条款合理性原则之协调性碰撞560

（二）法律责任种类设定的体系性期待与刑事责任条文适用的空洞性现实之落差性缺陷561

（三）并处条款规定的概括与违法行为的变异之矛盾性困境562

（四）行政处罚裁量权条款的设定必要与设计合理之统一性欠缺564

（五）上位法规定的新理念与地方性法规法律责任条款的旧规定之修正及时性缺位565

（六）职权职责法律规范的妥当规定与行政法律责任的避免之关联性忽视566

1.重视审批性法律要求的齐备566

2.重视行政救济的自力与他力的有机统一567